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南非《商业执照法案》草案悄悄多出第 17 条：部长可把整个行业保留给南非人，1991 年《商业法》将被废止

秘奥软件整理与解读 2026-08-01 · 来源：南非小企业发展部（DSBD）／第 53440 号政府公报第 6683 号公告／FEDHASA／ActionSA／夸祖鲁-纳塔尔省政府

南非小企业发展部（DSBD）2026 年 5 月 26 日在官网挂出《商业执照法案》修订草案，文件名直接写着 reservation of sectors。与 2025 年 9 月 26 日第 53440 号《政府公报》第 6683 号公告刊出的那一版相比，新稿硬插进一条第 17 条“特定经营活动与行业的保留”：部长可用规章把经营活动或行业整体或部分保留给南非公民、或由南非公民控股并控制的法人；原来占着 17 号的“营业执照数据库”被顺延到第 18 条。这部法案要整部废止 1991 年第 71 号《商业法》，建立覆盖正规与非正规部门、本地与外资的全国统一发牌制度，非公民的执照有效期直接绑定签证。官网上给这份修订稿的意见期只有七天，5 月 26 日发布、6 月 2 日截止，且未经政府印刷局宪报公示。

南非要用一部新法废掉 1991 年《商业法》，5 月底的修订稿里多出第 17 条：小企业发展部长可用一纸规章，把某个行业整体或部分保留给南非公民，不必再动法律。

把两份文件并排打开，差别一眼就看得见。2025 年 9 月 26 日，第 53440 号《政府公报》以第 6683 号公告刊出《商业执照法案（Business Licensing Bill）》，署名是小企业发展部长斯特拉·恩达贝尼（Stella Thembisa Ndabeni），请公众在 30 天内提交书面意见，后来延到 11 月 28 日。那一版的条文目录里，第 17 条叫“由发牌机关维护的营业执照数据库”。八个月后，小企业发展部（Department of Small Business Development，DSBD）官网上挂出的修订稿里，17 号这个位置换了名字——“特定经营活动与行业的保留”（Reservation of Certain Business Activities and Sectors）。数据库那条被顶到第 18 条，后面每条顺延一位，第四章从原先的到 27 条变成到 28 条。

这份修订稿连伪装都懒得做。官网上那个 PDF 的文件名是 Revised Draft Business Licensing Bill 2026 (May 2026) (reservation of sectors).pdf，正文每一页的页眉页脚都还印着 CONFIDENTIAL，第 17 条旁边甚至留着一条没删干净的修订批注，写的是“本部门插入本条，用以将特定经营活动保留给南非公民”。封面上“作为第 76 条法案提交国民议会”的格式套话也在，但法案编号那一栏还是空的：[B —— 2026]，配套的宪报号同样是一串下划线。换句话说，这份文件已经按“要进议会”的样子排好了版，人还没进去。

插进来的不是一份清单，是一个开关

第 17 条第（1）款的原文很短：部长可以通过规章（by regulation）规定某些经营活动或行业，将其整体或部分保留给（a）南非公民，或（b）由南非公民多数持股并控制的法人。第（3）款给出了这把开关能拧到多细：可以指明适用的经营活动或行业，可以规定适用的门槛、类别、地理区域或企业等级，可以安排过渡期，可以设豁免，可以规定监督与执行的措施。

“地理区域”和“企业等级”这两个词值得停一下。它意味着这条不是只能一刀切地写“零售保留给南非人”，也可以写成“某省某类营业面积以下的食品零售保留给南非人”——精确到一个省、一种业态、一个规模区间。

第（2）款确实设了两道程序：拟定前必须把规章草案登宪报征求意见，必须考量对就业、竞争、投资、小企业、地方经济发展和宪法权利的可能影响。但看清楚，这两道都是程序义务，不是实体边界。它没规定哪些行业不得保留，没设保留比例上限，也没写议会需要点头。真正被改变的是层级：过去要把一个行业划出去，得改法律，得走议会；这一条通过之后，同样一件事只需要部长在宪报上登一份规章。

对比着看更清楚。邻国莱索托把 47 类保留行业写在条例附表 16 里，清单是死的，改一类都要动条例；南非这条走的是另一条路，法律里不写任何一个行业名，只写“部长可以规定”。清单看得见，开关看不见——这才是第 17 条与南部非洲已有那批本土化立法最不一样的地方。

还有一层宪法上的巧合值得留意。法案序言里引的是南非宪法第 22 条，而第 22 条的原文是“每一位公民有自由选择其行业、职业或专业的权利”——这项自由择业权，宪法给的对象本来就是公民。一部把择业自由的宪法依据写在序言里的法案，同时授权部长把行业保留给公民，法理上并不像外界第一反应那样别扭。

1991 年那部法只盯着卖吃的和开娱乐场所，新法要盯到你的批发仓

要理解这件事对已经在南非开店的人意味着什么，得先知道现在这部法有多松。《商业法》（Businesses Act, 1991，Act No. 71 of 1991）当年的作用其实是“废除管制”——它一口气废掉了一大批分行业的发牌法令，只在附表 2 里留下需要发牌的少数几类：卖食品的、开健康类场所的、开娱乐场所的。1993 年的修订加了两样，一是允许部长修改附表 2，二是给发牌机关扣押货物和设备的权力。三十多年下来，发牌散在各市政的地方条例里，同一个业态在约翰内斯堡、德班、开普敦是三套规矩。法案序言里对旧法的不满写得很直白，其中一条是“现行商业执照法律没有为外资企业的监管与发牌作出规定”。

新法要收的正是这个口子。第 4 条规定，部长可以在宪报上把某类“经营活动”指定为需要执照，只要它落在宪法附表 4 列举的职能领域内；指定前要先登宪报公告意图和理由、给公众不少于 30 天不超过 90 天提意见、完成社会经济影响评估，并且不得与既有的行业发牌重复。第 3 条把适用范围写得毫无余地：本法适用于所有人，公民与非公民，但非公民须符合《移民法》和《难民法》下的签证或许可条件。

第 8 条是外国老板真正要读的一条。非南非公民申请执照，必须持有《移民法》下允许其经营业务的有效签证或许可，或《难民法》下的庇护申请者签证、难民签证；发出的执照有效期等于该签证或许可的有效期，签证到期后另给不超过 90 天的缓冲期用来续办；发牌机关必须通过规定渠道向内政部（Home Affairs）核验这些证件。也就是说，执照的寿命被焊死在签证的寿命上，而且是系统对系统地核。

已经在开的店，时间线写在那张旧执照的到期日上

好消息是没有“全国重新申请”这回事。第 36 条的过渡条款写得很清楚：新法生效前已经受理、尚未办结的申请，仍按《商业法》办完；已经按《商业法》签发的营业执照和整改通知，在新法生效后继续有效，直到到期，此后按新法续期，除非被发牌机关吊销。已开出的罚款和行政处罚同理，直到缴清为止。第 38 条则把生效日交给总统在宪报上公告决定。

所以一家现在正常持牌营业的店，不会在某一天早上突然违法。变化发生在续期那一次：那一次开始，你换到新制度里，进入全国统一的执照数据库（第 18 条要求每个发牌机关建库，部长可就格式、字段、更新频率和统计信息采集另行制定规章），非公民的执照与签证绑定，核验走内政部。南非公共保护官 7 月那份查豪登省 spaza 挂名的通报已经演示过一次数据库比对能查出什么——那还只是一个省、一个业态的名单。

执行端的牙齿也重新长了一遍。第 22 条允许被授权官员对无有效执照的场所移除并扣押货物；第 24 条的行政罚款按次递增，第一次不履行整改通知最高 500 兰特，第二次最高 5000 兰特，第三次最高 1 万兰特；第 27 条列了十四项罪名，从无证经营、拒不出示执照、提供虚假信息，到无签证或许可仍在经营；第 28 条的刑罚是初犯罚金或不超过 6 个月监禁或并罚，再犯不超过 12 个月，此后不超过 24 个月。第 27 条同时把官员那一头也写了进去——索贿受贿、对经营者敲诈勒索恐吓滥权、未经正当程序扣押货物或封店，同样构成罪名；写进法律和真能援引是两回事，但至少条文在那里。

七天意见期，和一份还印着 CONFIDENTIAL 的草案

程序上的问题，恰恰是这一轮争议的主战场。2025 年那一版走的是正路：宪报刊登、公告编号、30 天意见期、后来还延了期。2026 年这版修订稿没有走。它出现在小企业发展部官网的“宪报公告”栏目里，标注的发布时间是 2026 年 5 月 26 日中午 12 时，意见截止时间是 6 月 2 日 11 时 59 分——整整七天，中间只夹着一个周末。页面上留的意见邮箱甚至把 Submission 拼成了 Sumbission。

南非酒店业联合会 FEDHASA 是最早公开点名的行业组织之一。据其 6 月 11 日的声明，该会法律顾问认为这次修改“程序不当”：没有正式刊宪报，没有经政府印刷局出版，也没有提供公众评议期。全国主席布雷特·通盖（Brett Tungay）担心的是第 17 条一旦被用到酒店与旅游相关行业，外商直接投资、国际酒店品牌和未来的旅游基建都会受冲击，他那句话说得很重：让国家有权按国籍决定谁可以拥有企业、谁可以被雇用，是开了一个危险的先例。

这不是南非第一次试这件事，上一次翻车的记录还写在法案自己的说明备忘录里。备忘录第 1.11 段：《商业法》的检讨从 2010 年前后启动，2013 年 3 月 18 日由时任贸工部长把《企业发牌法案（Licensing of Businesses Bill）》刊宪报，意见期延到 4 月 30 日，“公众咨询意见认为给出的咨询时间不够”，于是另设工作组，报告 2014 年初才交上去，法案就此搁浅；直到 2020 年 10 月总统公告把《商业法》连同那份旧草案划归小企业发展部，内阁 2025 年 5 月 28 日批准《全国商业执照政策》，它才重新上路。十三年前那一版倒在“咨询时间不够”上，十三年后这一版给了七天。

当年针对旧稿的公开批评今天仍然对得上号。海伦·苏兹曼基金会（Helen Suzman Foundation）的专题简报梳理过反对方口径：南非米塞斯研究所的正式反对意见认为，用宪法为该法案背书站不住脚——宪法没有哪一条授权国家要求和平的个人在自愿交易前先取得许可；同时质疑督察员的权力缺乏规范、易生腐败，里昂·劳（Leon Louw）那句“没有任何东西能逃出这部法案所需的官僚体系之手”被反复引用。企业界这边，南非工商团结组织 BUSA 承认初衷有理，但认为草案会给本已高失败率的中小企业再压一层合规负担，与《国家发展计划》期待 2030 年九成就业来自小企业部门的目标相抵触。基金会自己的结论是：这类法案必须先做完整的监管影响评估，督察员的权力必须被规范。这些话是对着旧稿说的，而新稿把督察员的权力从第 19 条一路铺到第 23 条，一个字也没少。

33 份商务签证，对上柜台后面的几万个人

第 17 条不是凭空长出来的，它长在一组正在发酵的数字上。据 ActionSA 6 月 12 日发布的声明，该党议会党鞭 Lerato Ngobeni 引用内政部的议会答复称，2025/26 财政年度南非只批出 33 份商务签证（business visa），2020 年以来累计也只有 204 份；而在此前那轮 spaza 店注册中，申请登记企业的外国人超过三万。她的问题只有一句：这些企业到底是以什么移民身份在经营？

省一级的数据也在同一个方向上加码。2026 年 7 月 28 日，夸祖鲁-纳塔尔省在德班开了一场 spaza 店圆桌会，省长塔米·恩图利（Thami Ntuli）公布了省经济发展、旅游与环境事务厅（EDTEA）的调研结果：全省 57.8% 的 spaza 店由外国人持有，南非人占 42.2%；分区差异极大，德班所在的伊塞奎尼（eThekwini）高达 84.4%，而农村的哈里·瓜拉区有 86% 在南非人手里。该省 spaza 行业一年的盘子被估到 1780 亿兰特。省长两句话被引得最多，一句是“这不是猜测，这是测量”，另一句是“在立法之前，我们必须先理解”。他给出的解释里，外资小店的优势是集体采购、更好的毛利、更长的营业时间和抱团的互助网络。

同一时间线上还并行着另一部法案。《就业服务修正法案》（Employment Services Amendment Bill，编号 B16-2026）2026 年 5 月 29 日公布、6 月提交议会，拟修改 2014 年《就业服务法》，授权就业与劳工部长按行业、职业类别、区域或全国设定雇用外籍员工的上限配额，但须把小企业排除在外；雇主聘用外籍员工前，须按规章证明没有合适的南非公民、永久居民、难民或庇护申请者可用。一部管谁能开店，一部管谁能上班，两把开关都握在部长手里。

在南非做生意的华商，主阵地历来在约翰内斯堡的中国商城、批发档口和进口分销，镇区里的 spaza 店从来不是主流，看这些新闻容易有隔岸观火的错觉。但第 17 条最该被担心的地方恰恰是它什么都没点名——它没写 spaza，没写零售，没写批发，它只是把“以后可以点名”这件事从议会挪到了部长办公室。一份看不见的清单，比任何一份看得见的清单都更难提前判断自己在不在上面。SACU 内几个邻国的门槛差异，博茨瓦纳、纳米比亚、莱索托这一组对照里有整理；南非本地的注册、进货与治安实务在南非开店指南里；税那条线不在本文展开，口径可另看秘奥财税的南非页。

眼下这部法案还停在部长手里：法案编号空着，没进议会，第 17 条连宪报都没上过，行业协会的反对意见正在往上递。真正要看的下一个动作有两个——第一，这条被塞进去的第 17 条能不能挺过正式的公众评议活着进入议会文本；第二，如果它活下来了，第一份保留规章会先点谁的名。以南非这两年的政治温度看，第二个问题的答案，多半不会等太久。

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